《城管执法操作实务》第15章

本节着重通过无照经营的种类、无照经营群体、无照经营相对人的反执法手法，对无照经营相对人的执法对策、查处无照经营相对人时应注意的问题这五个方面，全面地阐释了无照经营群体产生的背景、无照经营群体的特征与走向、无照经营群体活动与产生的危害、治理无照经营的对策与防止出现的问题等内容。从中可以领略到中国式无照经营现象，以及城管治理此类综合性社会问题的难度之高、技术性之强。因此，城管执法者只有具备外交、谋略、辩说、策划、操作等多重职业素质，才有望在现实社会背景下局部地解决无照经营问题。
第四节　违法建设的查处
随着城市规划建设法制化、规范化的日趋完善，以及城市现代化建设步伐的加快，政府将建筑审批权纳入到更加严格的规范化管理之中。所有未经许可就擅自修建或搭盖的房屋，一律被视为违法建设，都在拆除之列。这些未经许可私自搭建的房屋及其他设施，几乎都是相对人留待创收的产物，城管依据法律法规令其拆除时，他们就会以各种方式阻挠城管的正常执法活动，矛盾和冲突就此产生。
查处违法建设是当前城管执法遇到的又一难题，也是投入执法精力最多的问题之一。这种执法需要城管执法者拥有相当丰富的政策、法规、诉讼、公务、公关、程序等系统知识和经验，可以说是对执法者素质的考验。
一、违法建设的种类
从现有的违法建设看，有单位违建与个人违建两大系列。其违法建设有以下几个种类：
经营屋——有的单位或个人，为了获取额外的经济收入，就擅自在自己房屋所处的院内空地上，肆意搭盖起一处专门用来经营的房屋，而且一经投入使用，其经济效益显著。
居住屋——有的私营业主，为了能长久赚取外地务工者的住宿费，便快速建起一处紧挨自己房屋的简易居住屋，以较低价格（每人每月80元左右）出租出去，很受民工的欢迎，经济效益很好。
老房屋——按照城市规划，政府对年久失修的危房、影响市容的建筑、占据城市街道规划线的障碍性建筑、老旧居民区等进行拆迁。有的居民由于未能与主管部门达成满意的协议，因此决定以不搬迁来阻碍整体工程的进度，威胁对方作出让步。城管去做工作的难度很大。
做饭屋——一些民工租住简易屋后，没有地方做饭，为了维持生计和节省开支，他们就在房屋主人默许的情况下，私自临时搭盖起一个小厨房，以供做饭之用。
这四类中不论哪一类被拆除，相对人都会说出一大堆理由来表明该建筑的必要性、作用、不能拆除的原因等等。
二、查处违法建设的难点
从法律上讲，违法建设是未经国家许可而私自搭盖的房屋建筑，一旦被查实就应该坚决拆除，没有任何理由可以阻止。然而，在现实社会生活中，情况就不像写在行政法规上的条款那样清晰，让人一目了然。
在证实房屋是违法建设，城管依法责令相对人限期拆除的决定刚作出时，来自社会四面八方的电话、条子、捎话、邀请、拜访就络绎不绝，都是一些平常与城管执法者关系不错的、有利害关系的、说话算数的亲戚师长等等。这其中包括熟人干预，领导要求放行，相关部门施加压力等，加之相对人拼死抗争、软磨硬泡，法院强制执行力度不大，所以，该工作占用了城管大量的精力和时间。最终这个违法建设被拆除时，城管已是筋疲力尽。有时尽管城管做了大量工作，花了大量时间，却由于各种各样的原因最终不了了之。
三、查处违法建设的策略
城管与违法建设直接打交道的这几年来，表面上看是与相对人接触，实际上是在与整个社会的人际关系网打“太极拳”。如果没有处理好这层微妙的关系，就会给城管以后的执法工作造成极大的被动。有时尽管某些“拆违”好像是很规范地解决了，但却因处理得不够艺术而留有明显的擦伤面，进而影响到很长一段时间内城管执法的社会关系，结果得不偿失。究竟应该如何进行这种既充满复杂的社会关系、又具有很强的政策性的执法活动，达到既维护法律尊严，又不至于破坏与其他部门的长期关系的效果，这的确是一个需要进行选择和运用策略的大事，来不得半点疏忽。
以下是几个有利于城管执法深入进行的策略：
（1）外柔内刚。城管执法在“拆违”问题上，不能板着一副硬性执法的面孔，应面带微笑地迎接八方来宾（指电话、条子一类的东西），等对方把求情、命令、期待的意思说出来后，先不置可否——只答应看看再说，以不得罪人作为第一张牌，用最大的灵活性来承接所有的社会压力，直到最后纵观总体局势后再另行决定。
（2）不急不躁。城管执法在“拆违”问题上，需要有一种内功——不急不躁。只有做到不急不躁，稳定心态，保持一种清醒的头脑，才能作出与实际情况相符的判断，才能游刃有余地穿梭在各种社会关系的缝隙中。
想要做到不急不躁，就得掌握一个原则，即不要将城管执法的工作思路要求作为处理“拆违”案件的唯一准则来强加给对方。虽然这样做在道理上没错，在法规上也是没有问题的，但是这么思考或行动容易脱离我们所面对的社会实际，无形中影响到城管系统的关系往来，从长远看是不利于城管执法活动的。
（3）视情况而定。城管在面对“拆违”难题时，切不能只着眼于一个角度，只抓住一个方面，不听、不顾、不要、不管有助于更加圆满解决问题的其他方案。既要坚持拆违原则，维护法律尊严，又要在处置上不失客观、变通的灵活性。这样才能达到应对八方、解决问题的根本目的，有效地防止抱残守缺、思维僵化、教条主义的呆板执法模式。
（4）依靠领导。“拆违”这种政策性和法规性极强的专项执法活动，会不以城管意志为转移地触动到某些复杂的社会关系，带来平时不曾有过的外界压力。为了更加协调、有力、策略、全面地加以应对，必须紧紧依靠从政府到相关部门、从本系统到相邻系统的力量。从“拆违”问题的解决之初就始终如一地依靠各级组织，请它们为城管执法提供必要的支持，给予必不可少的执法实施保障，以组织性的工作程序和规范渠道来统一领导间的分歧，从而大大减少城管执法的成本消耗。
（5）强化出庭。城管执法在“拆违”问题上，有时还会遇到与相对人“对簿公堂”的情况。在庭审调查过程中，相对人势必要进行一番申诉。由此便带来双方当事人在法庭上的一番较量，通过辩论、举证等方式来认定违法事实根据能否成立。在这种情况下，城管执法一方应该做到：起诉文书格式规范，举证事实清晰，出庭人的职业形象良好，陈述和答辩时口齿伶俐，态度温和而胸有成竹，要有绝对胜算的把握，以充分展示城管执法人员良好的职业素质。
（6）依赖强制。城管执法在“拆违”活动中，一切策略以及艺术地办理、接洽、疏通、解释等工作，都是为了达到依法查处违法建设的目的。这是一个不可动摇的原则，否则，在这项工作中城管就没有存在的意义，同时也是对城管执法尊严的一种损害。所以只要不是特殊情况，都不应当放弃，坚决查处违法建设。
以上六种策略是城管在艰苦的“拆违”执法中所得到的启示，把它们变成一种理性、概括、条理化的认识后，就可加以固定和保存，并在此基础上不断地完善，以此作为行业培训的内容。
本节就违法建设的种类、查处违法建设的难点、查处违法建设的策略这三个方面，比较系统地论述了城管执法在查处违法建设问题上的际遇、思考、作为、目标及相互之间的关系，并非常具体而实际地概括了查处违法建设的分寸把握、方向确定、具备条件、路径活动等内容。
本章通过黑车的查处、小广告的查处、无照经营的取缔、违法建设的查处等四大问题，全面阐明了城管执法所遇到的这“四大障碍”的来源、表现特征及难点所在，重点在于如何去积累与突破、思考与加强、应对与解决，是对城管执法系统较为全面的业务性总结。
第三章　城管执法的管理相对人
造成城管执法“四大难点”的关键性因素是城管所面对的五部分管理相对人。这五部分管理相对人大多处于?