《城管执法操作实务》第2章

会进步做出贡献。
北京市副市长　吉林
二零零六年三月十七日
第一章　城管执法的基本原则
城管执法系统在实际执法过程中，以一种什么样的原则来指导日常具体的行政执法活动，使之既能代表政府的意志，又能反映广大民众的要求，并经过实践检验证明确有其用，是关系到城管执法系统能否把握住政策性、制约性、理智性准则的大问题。
从城管执法系统的实践活动看，其政治性、时效性、疏堵相结合、应变性这四个原则是进行行政执法活动时应该把握的原则，它们从不同的方面体现了政策水平、行业规定、执法可能、控制调整、降低成本的客观需要，是在对执法实践活动进行提炼、总结的基础上，赋予执法理性因素，是对城管执法活动全过程规律性的一种把握，是城管执法工作所要求的最高准则。
因此，在全球经济一体化、人文关怀气氛浓厚的时代背景下的现代都市里，从事城管执法活动的工作者愿不愿意、善不善于、能不能够自觉地领会并把握这些原则，会产生截然不同的执法效果，并关系到政府、公众、管理相对人对城管执法队伍的态度。
第一节　政治性原则
政治性原则是指城管在执法时务必从政府影响、政策重心、活动方式上去追求一种良好的执法效果，将它视为最高的执法标准及防止发生不可控制后果的底线，从而使城管执法效果持久地保持在一个稳定的层面上。要想达到这样一种平稳而良好的执法水平，给社会减少不必要的意外和麻烦，同时还能积累一些宝贵的执法经验，就需要全面了解政治性原则究竟包括哪些内容，以及怎样在复杂的执法环境中准确地把握这一原则，从而使执法更科学、更快捷、更有效。
一、政治性原则的含义
政治性原则，通俗地说就是城管执法者应该懂得利害关系、局势、导致的后果，如果处理不好，会给政府首脑、城管执法形象及本人造成难以弥补的损失，导致较高的执法成本。平时经常说的讲政治，除了“与党中央保持高度统一”、“四个坚持”、“三个代表”、“科学发展观”等观念以外，还应有政治和顾全大局的意识，即每位城管执法人员应将自己的执法行为与可能造成的政治影响、带来的负面社会效果紧密地联系起来，用一种发展的眼光推断出因为自己的不慎而可能导致的政治性损害。
这种政治性损害包括引发社会群体性事件，引起政府领导人的关注，带来媒体的负面报道，造成外国宾客的否定等严重的执法后果。不论引发了哪种后果，其政治影响都是极其恶劣的，由此会引发一系列棘手问题，使原本只是一个社会现象的事件，瞬间演变成一个严重的社会议题，并引申出与此相关的更为复杂的社会问题。
譬如说，如果城管执法人员对管理相对人的处置欠妥，引发并激化了已存在的社会矛盾，又不善于控制局面，那么他们只能眼睁睁地看着事态一步步地恶化，并最终导致不可挽回的社会政治消极影响。
如果说在中国社会转型期贫富差距拉大的背景下，城管执法人员在维护城市环境秩序时，会难以避免地、不同程度地碰撞弱势群体的生存权益的话，那么至少要注意不可引发如下几种问题：
第一，任何形式的执法，都应绝对避免造成管理相对人的伤残，哪怕这种伤残是相对人自己有意造成的。这是因为事后要对伤残情况进行法医鉴定，对事件进行调查，可能还要召开新闻发布会、听证会。这种执法所引起的负面结果会直接形成一种恶性态势，加之相对人的有意张扬和不断扩大影响，无形之中便出现了难以面对和无法处置的高难度问题，使城管执法部门陷入要向社会澄清事实、自身反省、协助调查的被动局面，导致事发地段的城管执法效果大打折扣。
第二，要特别警惕不能发生人身安全事故。即由于疏忽大意而误伤了相对人，或者一不小心导致相对人意外亡故，或促成相对人采取了自杀行为——从高层建筑物上跳下、喝下有毒溶液等，进而使整个事态的性质发生变化，突破社会公众的心理承受能力，导致社会群众的一片声讨。这会使城管执法系统处于十分困难的境地。
第三，要特别注意防止在无意中诱发群体性事件。相对人聚集起来，形成一股力量与城管部门、相关职能机关等政府部门相对抗。这类群体性事件通常的对抗表现形式为：在主要干道上集体请愿以堵塞交通，纠集起来冲击城管办公地点，采用自杀的过激行为来抗议，选择某一个标志性的地点集体静坐，在城管执法者面前绝食，盘踞并打砸政府机关等。尽管这些激烈的抗争形式大部分是国家法律所不允许的，要受到法律的制裁，但我们也不能不看到，一旦这样的群体性事件引发有着连带关系的另类事件，造成社会治安秩序的局部动荡，破坏和谐社会的国策目标，城管执法系统就要对事件承担处置不当、控制不力、把握不住的责任。
强调政治性原则，简单地说就是要把执法者可能引起矛盾激化、形成消极态势、惹恼社会公众、诱发其他社会问题、给各级政府造成麻烦、让所在城市蒙受声誉损害等后果的执法行为与承担政治责任紧紧联系在一起，并要把这种政治性意识提高到一定的高度，要小心谨慎、处处设防、留意应对，策略性地认识与处置、应变与对待、控制与把握随时可能发生的不测事件。
在上述前提下，还可将这种政治性原则的含义进一步清晰地、通俗地、系统地概括成以下几点：
（1）城管执法系统必须把社会安定与城市管理统一起来，找到两者的结合点，以一种平稳而有效的方式来执法，使执法的政治效果不断得到体现，努力探索出政治化效果的执法套路。
（2）在城管执法过程中，应将防止出事、出格等失控性执法当作底线，要有事故意识，对失控现象、恶性态势要高度警惕并坚决避免，使之成为永不突破的防线，实现执法政治平安的长效性。
（3）城管在执法时需要用政治眼光去思考各种执法现象，始终将行政执法效果放在政治层面上去考量，将国家与政策、政府与领导、公众与社会的综合要求注入每一次执法活动中，达到执法规范、持久发展、平静温和的实际效果。
二、政治性原则的基础
前面我们专门论述了城管执法与政治性的密切关系，说明了必须要用政治的眼光审视城管执法工作的每一个环节，尤其对一线执法队员提出了更高的要求。下面我们进一步探讨这样一些问题：为什么要对政治性原则有这么高的要求呢？为什么一定要把城管执法这一十分具体的纯行政执法行为与政治性紧密联系呢？这是不是有点小题大做、强人所难、牵强附会呢？回答是否定的！
一般认为，城管执法机关的职责是代表政府管理城市环境秩序，对破坏环境秩序的行为行使行政处罚职能。城管执法工作的方向、采取的方式、执法的力度、把握的分寸、收到的效果，都会对政府的管理效果和水平产生影响，影响到党和政府在公众心目中的形象，是政府在某一时期对某一地区实施某一具体施政管理方针的体现。这些公众和相对人无不从城管执法者的态度、形式、宽容度等方面去感觉和体验政府所传递的管理信号，以及政府对他们的态度，进而影响到公众对政府的认同或否定。这就是最大的政治。
对北京来说，这一点尤为特殊而重要，这是因为北京城管执法机关是在国家的政治和文化中心开展执法工作。这里所发生的每一件事都无疑会经过放大而传播到各地，引起各种各样的评论，并从不同角度影响着首都的政治形象。首都北京是有着示范性、超前性、礼仪性的特殊地区，因此，必须随时随地将政治性原则作为城管执法工作的基础，以避免造成人为事故和政治上的被动。
北京作为首都不仅是全国的政治中心，而且是世界各国时刻关注的焦点，在这个特别的地区所发生或突现的每一事件都会引起全球的高度关注。就这个特定的角度而言，首都地缘政治现象就成为北京城管执法者意识中一个特殊的理念，一个由此而把握不同执法情况的准则，一个在头脑中的鲜明概念——北京无小事，不能出事，防止出事！
城管执法者要有执法成本意识，要把执法的人力资源、占用的时间、耗费的物质、可能